رگولاتوری

مخابرات کشور به کجا می‏رود؟

یادداشت اولین رگولاتور ایران: دورنمای انحصار و واگذاری غیراصولی در بازار ارتباطات ایران

منبع: دنیای اقتصاد

مسعود داوري‌نژاد - نخستین رئیس سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی

در پایان کار دولت قبل انحصارات ایجاد شده در حوزه سیم مسی، شرکت‌های اینترنتی را در آستانه خروج از بازار قرار داد.

خصوصي‌سازي و آزادسازي بخش مخابرات کشور نخستين‌بار در تنظيم برنامه پنج ساله سوم توسعه کشور در سال 1378 طراحي شد و از اواسط سال 1381 توسط دستگاه اجرايي به مطالعه و طراحي اجرايي رسيد. شايد گزافه‌گويي نباشد که اين برنامه موثرترين مجموعه قوانين و مقررات و رويه‌ها در توسعه بخش مخابرات کشور بوده که توانست بزرگ‌ترين سرمايه‌گذاري خارجي کشور را رقم بزند. پروانه اپراتور دوم تلفن همراه براي مدت 15 سال درآمدي نزديک به 17 ميليارد دلار را براي کشور به ‌همراه دارد. 
 
ورود جدي کشور به بازار آزاد و رقابتي تلفن همراه کشور شايد منافع بيشتري از درآمد ارزي پروانه اپراتور دوم داشته و تاثير مهم‌تر و عميق‌تري بر توسعه بخش مخابرات و اصولا بخش‌هاي اقتصادي کشور داشت. خصوصي‌سازي اين بخش و نتايج بعدي آن به طيفي از منتقدان خصوصي‌سازي نشان داد که استفاده از تجارب جهاني چگونه مي‌تواند افق جديدي را در ارائه خدمات به جامعه باز کرده و در کوتاه‌مدت نتايج ملموس و قابل حصولي را ارائه کند. تاثير عميق ايجاد بازار رقابتي در بخش تلفن همراه کشور و کاهش شديد هزينه‌هاي آن در هيچ‌کدام از بخش‌هاي اقتصادي کشور ديده نشده است. مردم و مسوولان به‌خوبي به‌خاطر دارند که سيم‌کارت‌هاي ميليون توماني اپراتور دولتي در ظرف چند ماه پس از ارائه خدمات اپراتور رقيب به چندين ده هزار تومان رسيد و بعدا به همراه جوایز چشمگير به مراتب کمتر شد.
علاوه‌بر ورود رقابت به بازار دولتي تلفن همراه، برنامه سوم همچنين مخابرات دولتي را مجبور به توقف توسعه کمي و بالابردن بهره‌وري از طريق برون‌سپاري فعاليت‌هاي جديد کرد که خلق تاليا و شروع خدمات تلفن همراه اعتباري نتيجه آن بود، هرچند که ايرادات اساسي در مراحل واگذاري و نحوه تعامل بعد از واگذاري، اين پروژه را ناکام ساخت.
در فاصله سال‌هاي منتهي به سال 1384 با تشکيل سازمان تنظيم مقررات و ارتباطات راديويي بخش انتقال داده‌هاي کشور براي ارائه خدمات سراسري با هر فناوري اعم از باسيم يا بدون سيم به بخش خصوصي واگذار شد. همچنين ارتباطات ماهواره‌اي بدون محدوديت در فناوري به بخش خصوصي سپرده شد. از مشخصات مهم اين مقطع کشور که با همراهي موثر مسوولان امنيتي وقت کشور شکل گرفت، تعديل ذهنيت و ديدگاهي منحصرا از دريچه امنيت در ارائه خدمات مخابراتي به جامعه بود. اين امر در واگذاري پروانه اپراتور دوم، پروانه خدمات ارتباطات ماهواره‌اي و خدمات بي‌سيم باند شهروندان به خوبي خود را نشان داد.
از نيمه دوم سال 1384 الي 1392 بخش مخابرات کشور دچار دگرگوني عميقي شد. اکثر مسوولان وزارتخانه و شرکت‌هاي تابعه با افرادي از بخش شبه دولتی کشور يا تابعين آنها جايگزين شدند. خصوصي‌سازي عملا به واگذاري انحصارات مخابراتي کشور به این گروه تبديل شد. بخش‌هاي خصوصي‌شده مانند ارتباطات داده‌اي (ندا) با محذوريت شديد روبه‌رو شدند. روابطي که در قالب پروانه بين اپراتورها و سازمان تنظيم مقررات تعريف شده بود با جهت‏گيري خاصي مورد تفاسير فردي قرار گرفت و توسط پيغام‌هاي شفاهي لغو يا برقرار مي‌شد یا یکجانبه اعمال مي‏شد. استفاده ابزاري از بحث امنيت اين‌بار در سطح وسيع و غيرشفاف شکل گرفت.
دولت تدبير و اميد مجموعه مخابرات کشور را اين‌گونه تحويل گرفت.
1- بخش مخابرات کشور به‌رغم صراحت برنامه‌هاي توسعه کشور و سياست‌هاي اجرايي اصل 44 و ايجاد سازمان تنظيم مقررات براي تفکيک و حفاظت محدوده‌هاي سياست‌گذاري (دولت)، تنطيم مقررات و اپراتوري برگشت مخربي به خلط اين حوزه‌ها و تضعيف شديد بخش خصوصي و تولد انحصارات جديد بزرگ و متنفذ شد.
2- موقعيت نابرابر در دستيابي به زيرساخت‌هاي مخابراتي کشور از جمله سيم مسي که تماما به انحصارات جديد واگذار شده بود، شرکت‌هاي ارائه‌کننده خدمات انتقال داده را که از قبل نيز با بي‌مهري مخابرات مسلط روبه‌رو بودند اين‌بار به مرز بحران رساند و اکثرا مترصد فرصتي براي خروج بودند.
3- بخش خدمات تلفن بين‌الملل مبتني بر اينترنت که توانسته بود در عمل هزينه مکالمات بين‌الملل را از دقيقه‌اي دو تا سه دلار به کمتر از ده سنت برساند با استفاده ابزاري از مقوله امنيت مجددا به شرکت زيرساخت داده شد. البته رفتار نسنجيده ‌خود اپراتورهاي متعدد کوچک و بعضا وابسته به منتسبين به شبه دولتی‏ها و بعضا پنهاني موجود که عمدتا در تعقيب منافع کوتاه‌مدت صنف و مقابله با جو تنظيم مقرراتي که مي‏توانست ضامن منافع بلندمدت آنان و کشور باشد بود نيز از عوامل اين عقب‌نشيني بود. 
4- اپراتور سوم همراه کشور که قرار بود دو سال بعد از شروع بهره‌برداري اپراتور دوم به ميدان آمده و خدمات کيفي نسل سوم را به جامعه ارائه کند، با تاخير زياد، بدون تدوين برنامه تجاري معقول به سازمان عريض و طويل تامین اجتماعي که به‌هيچ روي مناسب مديريت مجموعه‌هايي در لبه فناوري نیست در ازاي بدهي دولت واگذار شد و هم‌اکنون با مشکلات جدي تامین منابع و محدوديت فروش خدمات ناشي از برداشت‌هاي فردي در حوزه فرهنگ عمومي مواجه است.
5- اپراتور چهارم نيز بدون انجام مطالعات لازم و وجود برنامه تجاري مشخص و در حرکتي عجولانه از طريق مذاکره با نهادهاي عمومي و با سرمايه‌گذاري دولت به‌صورت انحصاري و غيررقابتي براي اجراي طرح «فيبر تا در منازل» متولد شد. اين مورد نقض مشخص محدوده‌ اپراتوري با حوزه سياست‌گذاري بود که رجعت علني به دوران ارائه خدمات توسط دولت و در تعارض با تمام تلاش‌ها براي خصوصي‌سازي بخش مخابرات کشور بود، هرچند که هنوز از مرحله پايلوت بيرون نيامده دچار چالش‏هاي متعدد شده است. 
6- تداوم رقابت ناسالم موسسات و شرکت‌هاي دولتي با بخش خصوصي فعال در ارائه خدمات مخابراتي در بخش بانکي کشور که بيش از دو دهه تداوم داشته هم‌چنان با علمداري بانک مرکزي به پيش مي‌رود. شرکت‌هاي متعلق به بانک مرکزي به‌رغم حضور هفت شرکت خصوصي در حوزه ارتباطات ماهواره‌اي، خدمات به مراتب گران‌تر را به برخي از بانک‌ها ارائه می‌کند و به واسطه درآمد هنگفت آن حاضر به واگذاري مجموعه پايانه‌هاي کوچک به بخش خصوصي نيست. 
7- سازمان تنظيم مقررات وجهه اصلي خود را که تنظيم منصفانه روابط ميان بازیگران عرصه مخابرات کشور و ازجمله حمايت از بخش خصوصي در مقابل زياده‌خواهي اپراتور مسلط دولتي است به کلي از دست داد و در عمل به دنبال تقويت و برگرداندن انحصارات دولتي و شبه‌دولتي و محدود کردن بخش خصوصي داراي پروانه با تفاسير سقيم و مغلوط از اختيارات تصريح شده در پروانه آنان شد. ابعاد اين تغييرات فاحش در جهت‌گيري و سياست‌هاي سازمان در پروانه معروف به وايمکس بروز کرد. در ابتدا سازمان حقوق ذاتي صاحبان پروانه خدمات انتقال داده‌ها در «ارائه خدمات با استفاده از شبکه سيم مسي يا بدون سيم» را يک‌جانبه لغو و سپس در تقابل با اصول اوليه امروزين تنظيم مقرراتي به‌ صدور پروانه براي فناوري و نه ارائه خدمات، آن‏هم فناوري وايمکس ثابت که در همان زمان به دوران افول فناوري رسيده بود اقدام کرد.
 به‏علاوه، برگزاري نسنجيده مزايده براي پروانه‌هاي منطقه‌اي در شرايطي که عمده طيف فرکانسي بدون استفاده رها شده و مبالغ هنگفتي از سرمايه مورد نياز توسعه بخش را در قالب حق پروانه به خزانه دولت واريز کرد و در پاسخ به تظلم‌خواهي شرکت‌هايي که از چند سال پيش سرمايه‌گذاري نسبتا وسيعي در زمينه وايمکس داشته و خدمات کيفي و زبانزدي به کاربران خود از جمله بانک‌ها ارائه می‌کردند را مجبور به قطع ارائه خدمات و ترک حرفه کرد. اين حادثه را شايد بتوان يکي از بزرگ‌ترين مشکلات سرمايه‌گذاري در بخش مخابرات کشور قلمداد کرد.
 اين وقايع عمدتا توسط مديران تازه‌وارد از شرکت مخابرات ايران که تنها شناختي سطحي از مقوله تنظيم مقررات داشته و اصولا نه آموزش‌هاي لازم را ديده بودند و نه مربي مجربي در کنار داشته يا ناظر مطلعي بر کار آنان نظارت مي‏کرد در تقليدي سطحي دست به طراحي پروانه وايمکس يا اپراتور چهارم زدند که رفت بر کشور همان‌که ملاحظه مي‌شود. متاسفانه همين افراد اکنون نيز به همان نوع طراحي‌ها مشغول هستند که نمونه آن صدور پروانه براي مراکز خدمات داده بود که با درايت کميسیون جديد تنظيم مقررات به محاق رفت.
ذکر اين نکته لازم است که تفاوت زيادي بين بخش مخابرات کشور که سابقه کاملا دولتي با حساسيت امنيتي داشته با بخش فناوري اطلاعات کشور که از ابتدا توسط بخش خصوصي شکل گرفته و در سابقه خود حضور فعال شرکت‌هاي بين‌المللي معتبر مانند آي‌بي‌ام و ان‌سي‌آر را داشته از منظر خصوصي‌سازي و وظايف سازمان تنظيم مقررات وجود دارد. 
سوالي که در ذهن اغلب علاقه‌مندان و فعالان بخش مطرح است اين است که با وجود معضلاتي که تنها بخشي از آن تشريح شد اين بخش به کدام سمت و سو در حرکت است و عاجل‌ترين اقدامات مسوولان مربوط کدام است؟ 
بررسي نظرات مسوولان بخش نشان مي‌دهد که تلاش مفيدي در رفع ممنوعيت و حذف تضييقات براي رشد و گسترش دسترسي به شبکه اينترنت شروع شده و پيگيري مي‌شود که قابل‌تقدير است. ساير تلاش‌هايي که در اين بخش در دست اجرا است حاکي از آن است که اهداف و استراتژي سنجيده‌اي در کار نيست. برخوردهاي اخير برخي از مسوولان به بعضي از معضلات تشريح شده ازجمله، بحث واگذاري شرکت مخابرات ايران نشان مي‌دهد که راهکارهاي تند و راديکال بايد تعديل شده و افق همکاري در اداره مشترک بخش ضمن به رسميت شناختن حوزه اختيار و مسووليت هريک، محور تبادل نظر و فعاليت جديد قرار گيرد.
فارغ از نحوه واگذاري غيراصولي و مساله‌دار شرکت مخابرات ايران که توسط سازمان خصوصي‌سازي طراحي و مديريت شد و با سکوت اوليه و غيرمسوولانه شوراي رقابت و اظهارنظر غيرقابل توجيه بعدي آن و سکوت کامل دستگاه‌هاي نظارتي تثبيت شد، اين واقعيت که مخابرات کشور به اندازه ساير شبکه‌هاي ملي مانند برق حائز توجه و اهميت است، موجب مي‏شود که مخاطرات تعيين‏کننده هر نوع ملاحظه حاکميتي و امنيت ملي
باشد. 
هر اقدامي که براي اصلاح وضعيت حادث به جهت حفظ حقوق جامعه و منافع ملي طراحي مي‌شود بايد در ابتدا با احترام به سرمايه صاحبان آن و تشويق سرمايه‌گذاري بيشتر و مساعدت دولت براي کسب سود عادلانه در بخش باشد و در کنار آن بايد به دنبال برگرداندن بخش‌هاي حاکميتي شبکه به محل اصلي آن (شرکت زيرساخت) بود. 
اصراري که در دولت براي پایين نگه داشتن تعرفه خدمات مخابراتي ديده مي‌شود هر چند قابل درک و فهم است و شايد بتوان براي 6 ماه و اندي قابل تحمل باشد، ولي بايد به اپراتور اطمينان‌خاطر و زمان‌بندي داده شود تا بتواند برنامه‌ريزي لازم را براي تجهيز منابع و سرمايه‌گذاري ضروري و دائمي کار خود انجام دهد. وزارت ارتباطات بايد فضای مطمئنی ايجاد کند که مخابرات غيرقابل برگشت به دولت است و تنها اصلاح واگذاري در جهت حفظ منافع ملي و حقوق حاکميتي و توسعه پايدار بخش را مورد نظر دارد. شايعاتي در مورد نظرات برخي مسوولان فعلي وجود دارد که به دنبال دوران طلايي و پرجلال مديريت دولتي بر بخش هستند که مي‌تواند مساله‌ساز شود.    
هرچند طليعه‌اي از تلاش براي اصلاح ساختار در ميان نقش‌آفرينان اصلي بخش ديده مي‌شود که روزنه‌اي از اميد را ايجاد کرده است، توصيه مي‌شود مسوولان محترم وزارت ارتباطات با باريک‌بيني در موارد زير مداقه کنند:
الف- ورود سرمايه به‌خصوص سرمايه‌گذاري خارجي به بخش را تشويق و ترغيب کنند. سرمايه‌گذاري نهادهاي عمومي و صندوق‌هاي متعلق به نهادهاي شبه‌دولتي و عمومي و تامین اجتماعي در بخش مخابرات نيز تنها در يک رقابت سالم مورد تشويق قرارگيرد. تنها بايد اين تضمين‌ها در سطوح بالاي حاکميتي گرفته شود که اين نهادها متشبث به نفوذ و ارتباطات خود براي تحت تاثير قراردادن رويه‌هاي معاملات دولت نظير آنچه بر شرکت پيشتازان کوير يزد رفت، نشوند و تنها در چارچوب‌هاي حرفه‌اي عمل کنند. همچنين اين اصل مغفول‌مانده در مديريت کشور مبني بر تفکيک حوزه مالکيت و حوزه مديريت را در عمل با تعيين مديران حرفه‌اي (نه آکادميک يا تجربي) که تمام تلاششان در جهت حل مشکلات و تامین منافع شرکت است، صحه بگذارند و پاسخ تکاليف و اوامر سهامداران را در شکل ساده آن در مجامع عمومي و رسيدن به سود مورد توقع و ساير اهداف مصوب شرکت دنبال کنند.‌
ب- مالکان فعلي شرکت مخابرات ايران به‌هرروي مالکان سهم عمده مخابرات کشور هستند و شايد به اندازه وزارت ارتباطات از نفوذ دولتي برخوردارند. مالکان جديد نيز بايد توجه داشته باشند که هر تصميم غيرحرفه‌اي آنان مي‌تواند مشکلات و معضلاتي در مقياس کشوري ايجاد کند و به اين سبب رسيدن به اصول مشترک و تفاهم با دولت در اداره بخش در جهت منافع ملي ضروري است. پيروي از چارچوب‌هاي تنظيم مقرراتي و رويه‌هاي مرتبط مورد قبول و وفاق جهاني بايد به‌عنوان يکي از اصول اين مفاهمه مورد پذيرش و اجراي طرفين قرار گيرد. اين چارچوب‌ها علاوه‌بر اينكه موجب برگشت سلامت به بخش مي‌شود تضميني بر توسعه‌اي پايدار بخش تضمين‌کننده برگشت مناسب سرمايه آنان نيز خواهد بود.
ج- وزارت ارتباطات بايد از هر نوع تضييقي که برنامه‌‌ريزي شرکت‌هاي مخابراتي و فناوري اطلاعات را دستخوش تغييرات پيش‌بيني نشده و اساسي مي‌کند، پرهيز كند. اجبار به تبعيت از تعرفه‌هاي يک دهه گذشته که منابع درآمدي آنان و به تبع آن سرمايه‌گذاري‌ها در فناوري‌هاي جديد، تلاش براي افزايش بهره‌وري، جلب سرمايه داخلي و خارجي و حتي مقوله مهم نگهداري را تحت تاثير نامطلوب قرار مي‌دهد و مي‌تواند مخرب و زمينه‌ساز برچيده‌شدن کيفيت و پاسخگو نبودن اپراتور در مقابل تعهدات پروانه وي شود. 
د- هر تصميم يا سياست‌گذاري جديد يا اصلاح تبعات هشت سال مديريت مخرب گذشته از جمله چارچوب اپراتور چهارم، واگذاري فرکانس براي خدمات نسل چهار، ورود اپراتورهاي موجود به خدمات نسل سه، بازنگري در محدوده پروانه‌هاي صادره و ساير مقولات مهم بخش بايد در تعامل با مشاوران حرفه‌اي و شناخته شده بين‌المللي و با کمک مشاوران داخلي با تدوين اهداف و استراتژي‌هاي روشن و بدون تناقض به مورد اجرا گذاشته شود. تمسک به تئوري‌هاي في‏البداهه و به دور از بهترين تجربيات دنيا و تصميمات موردي انسجام برنامه‌ها و سياست‌هاي بخش را به‌خطر مي‌اندازد و علائم متناقضي را به سرمايه‌گذاران خواهد داد. 
ه- سازمان تنظيم مقررات بايد با تکيه بر يک رفتار پخته، فني، منصفانه و اطمينان‏بخش به بازسازي نقش و تصوير خود پرداخته و مجددا در جایگاه مرجع و داوري مورد وثوق همگان و نه يک طرف دعوي قرار دهد. سازمان تنظيم مقررات بايد به شرکت‌هاي داراي پروانه اطمينان دهد که حامي حقوق تصريح شده آنان خواهد بود تا اطمينان و آرامش خاطر را به حرفه برگرداند و از برخوردهايي مانند آنچه در مورد وايمکس اتفاق افتاد يا از نوع وضع جرايم سنگين، اخذ اطلاعات مکرر و جزئي و بدون استفاده، افزايش بوروکراسي و کنترل‌هاي غيرخودکار و زائد و مکرر دولتي و افزايش هزينه شرکت‌ها در هر تصميم خود جدا خودداري کند.
کادرها و مديران سازمان تنظيم مقررات، به استثناي بخش فرکانس، در کنار تعويض پياپي رئيس سازمان و انتصاب وي از حوزه اپراتوري، از کارکنان سابق مخابرات ايران که در بهترين حالت متخصص فني حوزه مهندسي و نگه‏داري مخابرات هستند، اشباع است که به سهم خود سلامت و بي‌طرفي اين نهاد را به خطر انداخته است.
مهم‌تر آنکه اين افراد در معرض آموزش‌هاي حرفه‌اي مورد نياز قرار نگرفته و اصول تنظيم مقرراتي و 6کتاب موضوع کار را نخوانده و امتحاني نيز نداده‌اند. اين کادرها نياز به آموزش اساسي دارند و با توجه به تاثير سازمان بر بخش مخابرات کشور نياز است براي بازسازي اين سازمان تصميمات درست اتخاذ شود. پروانه‌اي که اخيرا براي مراکز، تدوين و به کميسيون تنظيم مقررات ارائه شد، نشان مي‌دهد که همان ذهنيات قبلي که منجر به بي‌اعتباري سازمان شد، کماکان تصميم‌گير هستند. خوشبختانه مراکز آموزشي متعدد در دنيا وجود دارند که بعضا سابقه همکاري با سازمان را نيز داشته‌اند و مي‌توانند کمک موثري درجهت تجهيز سازمان کنند. به اين منظور استفاده از مديران با تجربه بين‌المللي مي‌تواند بسيار موثر باشد. 
 

​​